中新网上海新闻1月21日电（李姝徵）2020年12月30日，上海市十五届人大常委会第二十八次会议审议通过了《上海市铁路安全管理条例》。该《条例》进一步细化了各部门监管责任和协同责任，在上位法的基础上对安全保护区内建筑物、区外施工以及漂浮物、飞行物、轻质材料等作了管理规定，并要求建立智能安全技术防范系统，加强与长三角区域协作，形成常态化联合监管体系。
在7个月前，由交通运输部牵头，7个部联合发布了《高速铁路安全防护管理办法》。这部法律将“安全”理念贯穿始终，从高铁线路安全防护、设施安全防护、运营安全防护、监督管理等方面，明确各方职责分工，构建多方联动的综合治理体系。
这两部法律的催生，与一项“维护高铁沿线安全专项检察监督”密切相关，凝聚着上海市人民检察院第三分院(铁检分院)依法监督、服务大局，将推进国家治理体系和治理能力现代化融入检察实践的智慧与担当。
3轮高铁沿线专项检察监督发现铁路安全监管“困境”
三分院发挥铁路“跨区划”的优势，开展3轮“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”，以检察监督推动高铁安全依法整治。
力求跨行政区划改革突破，迈出守护高铁安全“第一步”
2014年12月28日成立的上海市人民检察院第三分院(铁检分院)是贯彻落实党的十八届四中全会决定，成立的第一家跨行政区划人民检察院。探索检察职能跨越行政区划的局限，更好地维护公开和正义，是党和国家交给三分院的一项光荣而艰巨的任务。经过一年多的实践探索，刑事检察突飞猛进，成效明显，但是民事行政检察仍然是突破口难寻。
2016年初，三分院下属杭州铁路运输检察院的一篇信息稿引起了三分院党组的高度重视。
杭州院在铁路企业开展法制宣传中，铁路企业普遍反应高铁沿线保护区外违法侵占、违法施工、违法搭建情况严重，高铁运行隐患重重。而整治隐患，铁路部门缺乏手段，地方政府职责不明，路地之间沟通协调不畅。杭州铁检院主动联络属地检察机关，联系督促路、地双方职能部门依法履行维护高铁安全的法定职责，整治铁路沿线的违法隐患，取得了良好效果。
三分院党组对“杭州经验”进行了认真地调研分析，认为杭州院的做法与铁检职能紧密结合，与高铁事业紧密结合，与党和人民对公共安全的要求紧密结合，抓住了检察服务大局的切入点和着力点。不仅意义重大、多方共赢，而且形势有利、基础良好大有可为，是民行检察依托铁路案件管辖，探索跨行政区划改革突破点。
开展高铁沿线安全专项检察监督，深挖铁路安全背后的痛点堵点
2016年11月30日，江、浙、皖、沪三省一市两级铁检机关“维护高铁沿线安全专项检察监督活动”，在长三角3000多公里的高铁沿线全面铺开。分院党组要求“专项检察监督活动”牢牢定位在提升高铁安全风险整治的法治化水平上，“始终坚持运用法律手段，督促相关责任部门和单位切实履行铁路安全的法定职责，做到不越位、不缺位、不错位”。3年多来，两级铁检院对高铁沿线安全隐患进行滚动排摸，采取以公益诉讼为主、多元化检察监督并举的形式，对行政管理部门不作为乱作为的现象及时依法立案、督促整改，共制发检察建议100余份，与地方政府、铁路企业、铁路监管职能部门一道共整治各类铁路安全隐患400余处，形成了防范与惩治相结合的全方位、立体化铁路安全保护体系。2017年4月高检院铁检厅将上海铁检的经验向全国推广。
随着“专项监督活动”的深入，在取得明显成效的同时，法律规范供给不足越来越成为监督活动的主要堵点和痛点：一些隐患的管理职责法定边界不清，成为相互推诿的借口；铁路部门有责无权、无手段，心有余而力不足；一些执法行为缺乏明确授权，管理整治靠运动式，缺乏长效机制；新类型隐患层出不穷，原有法律规定适用难……
立法，建立健全一个与高铁快速发展相适应，与城乡建设谐调一致的高铁安全法律规范，已经越来越迫切。
历时3年草拟立法建议推动至国家、地方立法
法该如何立？既要基于现有法律，又要解决实际问题。三分院3年来从法治源头出发，通过《情况专报》等形式三次向市检察院、市委、人大代表提出加强高铁安全监督立法建议，锲而不舍推动立法。
检察建议至立法建议稿，让高铁安全监管驶入法治轨道
根据专项活动的监督实践，三分院主动与铁路上海局集团有限公司、上海铁路监督管理局沟通联系，共同成立课题调研组，在《铁路法》、《铁路安全管理条例》基础上，针对解决隐患问题，对立法进行专门研究。2018年8月，完成《铁路检察机关开展高铁外部环境安全风险防控检察监督的实践与法治化制度构建》课题。课题调研组还参考了其他省、市的地方性法规，结合上海实际，撰写了《上海高速铁路安全管理规定》立法建议稿。
两任检察长接力推动，高铁安全立法列入市人大立法调研项目
原三分院检察长陆建强在高检院铁厅将分院做法推广到全国时就指出，“高铁沿线监督要出成效，必须深入推进，更要持之以恒地推动，走依法监督的道路”。
2018年5月，徐燕平检察长调任三分院后，他敏锐意识到高铁沿线监督关系社会公共安全，关系群众生命健康，要继续深入推进，并将之作为检察机关参与社会治理创新的重要举措，在办案的同时注重总结监督中发现的问题，推动建章立制，用法治手段为高铁安全建立坚实屏障。
2018年8月，徐燕平检察长牵头召开了首次维护铁路安全行政执法与行政检察衔接联席会议，提出“要尽快推进《上海高速铁路安全管理规定》立法建议稿落地，从法治层面维护长三角地区高铁运行安全”。
在8月底，分院就向市检察院首次专门提出立法建议，报送情况专报《高铁外部环境安全管理亟需立法》，附以立法建议稿。经市院领导同意，将其作为检察机关和铁路部门地方立法建议向上海市人大推送。
11月，三分院主动与铁路上海集团公司沟通联系、共同研究，决定向上海市委、市政府主要领导，市人大领导写信，提出加快制定上海铁路安全地方性立法建议。
为了进一步扩大社会影响，11月16日，分院还协同铁路上海集团公司和上海铁路监督管理局专门举办维护高铁沿线安全“检察开放日”活动，邀请来自市人大法制、社会建设、城市建设环境保护、监察和司法等委员会委员及社会各界的17名人大代表乘坐高铁实地视察调研铁路外部环境安全，听取人大代表意见，并再次提出立法建议，呼吁从法治层面解决铁路运行隐患。刘正东等人大代表高度重视，共同联名将高铁安全立法作为2019年1号代表提案向市人大报送。
久久为功，终有回响。2019年1月，《上海高速铁路安全管理规定》建议稿被列为2019年度上海市人大重点立法调研项目。
深入细梳高铁安全隐患，为推动国家立法提供参考借鉴
此外，为在更高层次上完善铁路安全管理的立法和制度供给，三分院于2019年6月，向市院、高检院报送《高铁沿线隐患重重涉及多方铁路部门陷入“无权无责无手段”尴尬》问题反映类情况专报，该专报引起中央高度重视，2020年，由交通运输部牵头，7个部联合发布了《高速铁路安全防护管理办法》，为推动国家层面高铁安全立法提供一定借鉴。
至此，铁路安全立法这件一直聚焦在三分院心头的大事终于尘埃落定。
在短短三年间，三分院协同铁路企业草拟立法建议稿，开展专题“检察开放日”，向上级制发高铁安全隐患情况专报14期，其中8期明确提出立法，制发维护高铁沿线安全专项检察监督活动专刊22期，持之以恒推动了地方乃至国家立法。
法者，治之端也。张军检察长曾说，“检察机关作为国家法律监督机关，既要治末端，也要重前端，防未病、治未然，以法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化。”
三千公里飞驰的高铁载着无数人的希望与梦想，守护铁路安全，铁路检察机关从“千头万绪”“多方协调”到“持之以恒”“终入佳境”，在整个过程中，三分院始终坚持以人民为中心，以解决人民群众揪心事和法治领域突出问题为着力点，从个案到类案，从集中整治到推动立法，不断深入拓展检察建议外延，勇于破圈，以无畏精神始终坚持推动三千公里高铁治理的法治常态化，在法治轨道上促进国家社会治理体系的形成与完善贡献了自己的检察力量。
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编辑：李姝徵
